黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》對“推進(jìn)國家安全體系和能力現(xiàn)代化”作出系統(tǒng)部署，明確提出提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。這一戰(zhàn)略部署既是聚焦全球氣候變化等風(fēng)險新常態(tài)的應(yīng)對之策，也是貫徹落實習(xí)近平總書記提出的“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”理念的實踐之舉。

著力提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力，需要在發(fā)展與安全的有機(jī)統(tǒng)籌中找到切實抓手，系統(tǒng)推進(jìn)多主體、多層級、全過程的應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。北京等地推進(jìn)韌性城市建設(shè)的經(jīng)驗帶來啟示：提升城市韌性的實踐方向，是貫徹落實“兩個堅持、三個轉(zhuǎn)變”理念的關(guān)鍵抓手，有助于系統(tǒng)提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。我們要立足常態(tài)城鄉(xiāng)建設(shè)，統(tǒng)籌考慮傳統(tǒng)風(fēng)險和新興風(fēng)險，以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌跨層級、跨部門、跨區(qū)域協(xié)同，對標(biāo)國際前沿、對接國家戰(zhàn)略、對準(zhǔn)社會需求、對照現(xiàn)實問題，全方位立體化推進(jìn)韌性城鄉(xiāng)建設(shè)，著力拓展空間韌性、強(qiáng)化工程韌性、提升管理韌性、培育社會韌性，構(gòu)建安全可靠、靈活轉(zhuǎn)換、快速恢復(fù)、有機(jī)組織、適應(yīng)未來的城鄉(xiāng)韌性治理體系，切實推動從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險轉(zhuǎn)變。

統(tǒng)籌拓展城鄉(xiāng)空間韌性

基于災(zāi)害風(fēng)險普查成果，優(yōu)化空間韌性格局，統(tǒng)籌拓展城鄉(xiāng)空間韌性?？臻g韌性建設(shè)要堅持發(fā)展與安全相統(tǒng)籌、平時與災(zāi)時相結(jié)合、資源與需求相適應(yīng)，著力提升重大風(fēng)險災(zāi)害防范、抵御、應(yīng)對和快速恢復(fù)能力。

首先，要堅持底線思維和極限思維，突出戰(zhàn)略引領(lǐng)與長遠(yuǎn)發(fā)展，明確空間韌性規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，加強(qiáng)國土空間規(guī)劃中的韌性理念與措施實施，落實空間維度的超前謀劃；將韌性鄉(xiāng)村建設(shè)納入鄉(xiāng)村振興工作總體布局，進(jìn)行全覆蓋、全領(lǐng)域、全天候、全鏈條的系統(tǒng)規(guī)劃，推動城鄉(xiāng)一體化融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)錯位互補(bǔ)提升整體韌性，實現(xiàn)以相對有限代價應(yīng)對復(fù)雜風(fēng)險挑戰(zhàn)。

其次，以推進(jìn)城市“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)為基礎(chǔ)，廣泛部署感知終端，健全自然災(zāi)害風(fēng)險“常普常新”數(shù)據(jù)采集及管理機(jī)制；建立鄉(xiāng)村常態(tài)化風(fēng)險排查制度，以縣城為載體，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的重要功能，統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字化、精細(xì)化、城鄉(xiāng)一體化的韌性建設(shè)；推動風(fēng)險隱患從靜態(tài)分析轉(zhuǎn)向動態(tài)評估，推動單點防控向全局聯(lián)防轉(zhuǎn)型，提升分區(qū)、分時段、分強(qiáng)度預(yù)報預(yù)警能力，提高應(yīng)急響應(yīng)速度。

再其次，堅持問題導(dǎo)向，在國土空間規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃中適當(dāng)“留白”，針對洪水、地震、火災(zāi)等突發(fā)事件，合理預(yù)留避難場所等空間，做好設(shè)施接入條件預(yù)留；按照集散結(jié)合原則，推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做到城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施“宏觀高效集約、微觀安全可靠”。

有效強(qiáng)化城鄉(xiāng)工程韌性

以工程項目建設(shè)為切口，筑牢安全底線，有效強(qiáng)化城鄉(xiāng)工程韌性。工程韌性建設(shè)要加強(qiáng)智能化改造，提高維護(hù)能力，增強(qiáng)交通、電力、燃?xì)?、信息、供排水、?yīng)急物資儲備等生命線系統(tǒng)的抗沖擊和快速修復(fù)能力，保障基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)在極端情況下能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

首先，立足多種重大災(zāi)害綜合應(yīng)對和快速恢復(fù)，持續(xù)探索韌性視角下內(nèi)部外部、地上地下設(shè)施的多元轉(zhuǎn)換機(jī)制，優(yōu)化地上地下全空間的災(zāi)害防范設(shè)施布局；面向重點地區(qū)、關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)，完善城市防護(hù)設(shè)施布局與利用，統(tǒng)籌“縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項工作”，強(qiáng)化縣域基礎(chǔ)設(shè)施防災(zāi)能力；加強(qiáng)工程項目的落地和技術(shù)指標(biāo)的管控，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)災(zāi)害防御工程建設(shè)，分類提升重要建筑工程韌性水平。

其次，將韌性城鄉(xiāng)建設(shè)與“平災(zāi)結(jié)合、多災(zāi)共用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作相結(jié)合，綜合考慮“平急兩用”應(yīng)用場景和空間載體，統(tǒng)籌推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生、避難救援、地下空間、旅游居住等“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施改造，加快補(bǔ)齊應(yīng)急服務(wù)設(shè)施短板；推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村、智慧農(nóng)業(yè)等“新基建”工程，構(gòu)建適度冗余、多元備份、平急復(fù)合的綜合防護(hù)體系。

再其次，加強(qiáng)生命線工程建設(shè)，完善適度冗余、多源多向、安全可靠的生命線保障系統(tǒng)，提升縣城、重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等關(guān)鍵節(jié)點的韌性能力，促進(jìn)縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸；完善交通生命線廊道、應(yīng)急疏散救援通道建設(shè)，提高人員轉(zhuǎn)運(yùn)、物資運(yùn)輸保障能力；加強(qiáng)供水、供電、供氣等生命線系統(tǒng)監(jiān)測評估，著眼管線隱患“及時發(fā)現(xiàn)、及時消除”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)運(yùn)行機(jī)制，保障城鄉(xiāng)系統(tǒng)功能持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。

全面提升城鄉(xiāng)管理韌性

創(chuàng)新基層應(yīng)急管理制度，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢，全面提升城鄉(xiāng)管理韌性。管理韌性提升要順應(yīng)當(dāng)前安全發(fā)展趨勢及其對提高城鄉(xiāng)治理能力的新要求，做好規(guī)劃、建設(shè)、管理等全生命周期安全的頂層設(shè)計，加強(qiáng)韌性建設(shè)體制機(jī)制創(chuàng)新。

首先，強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，積極拓寬多元主體共治空間，鼓勵企業(yè)、社會組織、市民、農(nóng)戶等各方參與韌性治理，形成政府、市場、社會三方面的良性互動，創(chuàng)新構(gòu)建基層韌性治理體系，構(gòu)建韌性治理共同體，推動韌性城鄉(xiāng)建設(shè)成果共享共用。

其次，做好制度法規(guī)預(yù)案等頂層設(shè)計，構(gòu)建跨區(qū)域、跨層級、跨部門的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，建設(shè)多層級、多類型互補(bǔ)的應(yīng)急救援力量，從實戰(zhàn)經(jīng)驗出發(fā)，重構(gòu)應(yīng)急指揮體制機(jī)制、技術(shù)平臺和組織聯(lián)動，實現(xiàn)高效順暢的信息傳遞、科學(xué)精準(zhǔn)的指揮決策和靈活專業(yè)的應(yīng)急處置，做到“應(yīng)急管理扁平化、有效信息快傳達(dá)、基層部門敢決策”。

再其次，推動氣候變化背景下區(qū)域風(fēng)險評估，辨識氣候變化背景下城市可能面臨的災(zāi)害風(fēng)險特征，分析未來氣候變異性、長期氣候變化趨勢、極端事件發(fā)生可能性，評估城鄉(xiāng)系統(tǒng)及其子系統(tǒng)的系統(tǒng)性風(fēng)險，識別高風(fēng)險區(qū)域和關(guān)鍵承災(zāi)體并將其作為韌性提升的重點目標(biāo)，采取基于工程和非工程的措施完善城鄉(xiāng)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能。

積極培育城鄉(xiāng)社會韌性

強(qiáng)化基層應(yīng)急基礎(chǔ)和力量，夯實社會聯(lián)動防線，積極培育城鄉(xiāng)社會韌性。社會韌性提升要聚焦不斷變化的風(fēng)險環(huán)境，加強(qiáng)頂層設(shè)計，多元嵌入社會治理主體、系統(tǒng)整合社會治理資源、完善優(yōu)化社會治理體系。

首先，強(qiáng)化政府部門防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)宣傳教育職責(zé)，完善媒體防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)公益宣傳機(jī)制，拓展社會化防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育陣地，提升多元化知識供給，以村（社區(qū)）為單元，定期開展應(yīng)急預(yù)案宣傳和應(yīng)急安全法治宣講教育活動，不斷提升多類型主體防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)素養(yǎng)。

其次，全面提升基層重大風(fēng)險災(zāi)害應(yīng)對能力，以加強(qiáng)志愿服務(wù)為核心提升社會動員能力，健全志愿者等社會力量參與防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的組織體系與保障機(jī)制；壯大基層多元應(yīng)急力量，提升多層級、多元組織凝聚力，織密基層應(yīng)急動員、響應(yīng)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。充分發(fā)揮社會組織的地域優(yōu)勢和專業(yè)能力，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）等具備開展自我組織與互助的能力，做到“個人會自救互助、社會能集中調(diào)動”。

再其次，加強(qiáng)社會投資，構(gòu)建可持續(xù)的應(yīng)急產(chǎn)業(yè)體系和多層次的災(zāi)害資金保障機(jī)制，完善巨災(zāi)保險制度、健全巨災(zāi)保險體系、構(gòu)建多層次災(zāi)害保險分擔(dān)和慈善參與政策；創(chuàng)新社會治理，構(gòu)造智能社會，立足需求建立心理援助常備工作體系，加強(qiáng)完善社會輿情監(jiān)測體系；推動數(shù)字備災(zāi)模式，強(qiáng)化災(zāi)后社會保障，適應(yīng)現(xiàn)代化不斷深化過程中的高風(fēng)險社會，并在高風(fēng)險中實現(xiàn)秩序、活力、健康和發(fā)展的持續(xù)性。

總之，加快推進(jìn)韌性城鄉(xiāng)建設(shè)，可有效增強(qiáng)群眾防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)意識、夯實城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)、提升社會防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。要緊緊圍繞黨的二十屆三中全會要求，不斷完善法規(guī)體系，強(qiáng)化科技創(chuàng)新支撐，優(yōu)化資源配置，提高社會公眾參與度，構(gòu)建多元主體聯(lián)動體系，夯實全社會防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)基礎(chǔ)，最大限度減輕自然災(zāi)害風(fēng)險及其造成的損失。

（張強(qiáng)系北京師范大學(xué)風(fēng)險治理創(chuàng)新研究中心主任、教授，中國應(yīng)急管理學(xué)會社區(qū)安全專委會執(zhí)行主任；李瑤系北京師范大學(xué)風(fēng)險治理創(chuàng)新研究中心博士生）