生產(chǎn)安全事故報告是應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，也是轉(zhuǎn)型期我國處置事故的重要制度工具，事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會大局穩(wěn)定。突發(fā)事件應(yīng)對法、安全生產(chǎn)法、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等法律法規(guī)、部門規(guī)章以及《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)，均詳細(xì)規(guī)定了地方黨委和政府、有關(guān)部門及事故單位相關(guān)人員的報告職責(zé)、程序和時限要求。

從制度設(shè)計看，事故報告作為一種事故信息傳遞的程序和機(jī)制，其核心價值在于有效處置突發(fā)事件。然而，時至今日，瞞報、謊報、遲報、漏報行為仍屢禁不止，已成為安全生產(chǎn)的沉疴頑疾。國務(wù)院安委會將“嚴(yán)肅查處瞞報謊報遲報漏報事故行為”列入安全生產(chǎn)十五條措施中，可謂劍指問題、有的放矢。

事故核查面臨碎片化困局

生產(chǎn)安全事故發(fā)生后，負(fù)有報告義務(wù)的有關(guān)單位及人員及時、全面、如實地向法定部門報告，是現(xiàn)行法律早已明確規(guī)定的一項法定義務(wù)。

生產(chǎn)安全事故具有復(fù)雜性、發(fā)展不確定性及處置緊迫性等典型特征，如果對事故信息掌握不準(zhǔn)確，很容易錯過最佳處置時機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致事故后果擴(kuò)大，也不利于后期的事故調(diào)查順利開展。

近年來，隨著法律體系逐步健全，安全生產(chǎn)違法行為得到震懾，但仍有一些企業(yè)和相關(guān)人員無視人民群眾生命安全，肆意踐踏國家法律，導(dǎo)致瞞報、謊報、遲報、漏報事故行為時有發(fā)生，有的甚至通過破壞現(xiàn)場、銷毀證據(jù)、轉(zhuǎn)移尸體等惡劣手段，試圖將事故掩蓋。

2001年7月17日，廣西南丹縣發(fā)生特別重大透水事故，當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)與涉事企業(yè)統(tǒng)一口徑，一體瞞報，嚴(yán)重延誤救援；山東棲霞市笏山金礦“1·10”重大爆炸事故發(fā)生后，時任棲霞市委書記與市長不僅壓下上報一事，還向上級偽造接報時間，性質(zhì)嚴(yán)重，影響惡劣；2021年10月12日，天津地鐵4號線南段一處在建工程發(fā)生坍塌致4人死亡、1人輕傷。該公司黨委書記、董事長竟授意統(tǒng)一口徑，謊報事故僅有1人受傷。

瞞報、謊報、遲報、漏報事故行為層出不窮的背后，是盤根錯節(jié)的利益格局有待打破，以及相關(guān)制度不嚴(yán)密、執(zhí)法寬松軟的現(xiàn)狀尚未改變。一方面，瞞報、謊報、遲報、漏報事故行為催生了對越級行政的需求，但在實際運(yùn)行中，由于自下而上的信息傳遞系統(tǒng)不暢，使得相關(guān)制度機(jī)制“懸空”，難以落地實施；另一方面，瞞報、謊報、遲報、漏報類案件不僅涉及事實的調(diào)查核實及法律的準(zhǔn)確適用，還可能面對復(fù)雜的利益糾葛甚至某些地方勢力的阻礙。

有的瞞報事故經(jīng)反復(fù)舉報、多次核查才真相大白，其中一個重要原因在于，事故核查的獨立性、權(quán)威性與當(dāng)前以地方政府為主導(dǎo)、以牽頭部門為主的核查模式之間存在矛盾，事故核查缺乏全過程執(zhí)法監(jiān)督特別是層級監(jiān)督的相應(yīng)制度安排，給瞞報、謊報、遲報、漏報留下縫隙。事故核查面臨的碎片化困局，反映出防范化解重大風(fēng)險的艱巨性和復(fù)雜性。

刀刃向內(nèi)拿出硬措施

安全生產(chǎn)十五條措施中第十四條措施的適用對象，主要指向瞞報、謊報、遲報和漏報事故四種典型違法行為。這些違法行為具有三個共同特征：一是事故報告義務(wù)人的行為違反了事故報告法律法規(guī)和相關(guān)制度的規(guī)定；二是事故報告義務(wù)人主觀上必須有過錯，即有瞞報、謊報、遲報或漏報已發(fā)生事故情形的故意或過失；三是必須有不符合事故報告實際要求的行為。

需要指出的是，第十四條措施并非單一的行政監(jiān)管手段，而是從程序和實體兩個層面打出的制度“組合拳”。從內(nèi)容看，第十四條措施包括以下四項具體制度：事故直報制度，瞞報、謊報、遲報事故從重處罰制度，瞞報事故掛牌督辦制度，瞞報事故提級調(diào)查制度。

事故直報制度是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》確定的一項重要改革舉措，意在打造上下貫通、左右聯(lián)通的應(yīng)急體系。相較于常規(guī)報送制度，借助互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，建立事故直報制度和“一鍵直達(dá)”信息系統(tǒng)，可以最大限度減少信息報送的中間環(huán)節(jié)，有效化解對案件進(jìn)行干預(yù)、插手、過問等過程風(fēng)險，提高事故和險情的協(xié)調(diào)處置效率，從程序上防止瞞報、謊報等行為。

在瞞報、謊報、遲報和漏報事故四種情形中，瞞報是對已經(jīng)發(fā)生的生產(chǎn)安全事故隱瞞不報，其本質(zhì)上是一種不作為的違法行為，性質(zhì)極其惡劣。對于瞞報事故的核查，我國現(xiàn)行法律法規(guī)未作明確規(guī)定，但根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》確立的屬地管理以及分級調(diào)查的原則，實踐中一般交由事故發(fā)生地政府或相關(guān)部門組織核查。瞞報事故屬于典型的“有意為之”，相關(guān)人員不僅訂立“攻守同盟”，有的甚至還有當(dāng)?shù)毓賳T“授意”。在這種情況下，由當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)部門組織核查很容易“大事化小、小事化了”，實踐中個別地區(qū)和單位有案不查、久拖不決，甚至降格處理，與之不無關(guān)聯(lián)。

根治瞞報，既需要刀刃向內(nèi)，更要有管用的硬措施。對此，第十四條措施明確規(guī)定：對初步認(rèn)定的瞞報事故，一律由上級安委會掛牌督辦，必要時提級調(diào)查。這里包含兩層含義：一是對瞞報事故一律實施掛牌督辦，目的是通過高規(guī)格的層級監(jiān)督，產(chǎn)生強(qiáng)有力的震懾效果，確保事故調(diào)查目標(biāo)順利實現(xiàn)；二是對于一些案情復(fù)雜、牽扯面廣、核查難度大的瞞報案件，及時開展提級調(diào)查，旨在通過提升調(diào)查主體的行政級別，集中優(yōu)勢資源，在短時間內(nèi)迅速查明事故真相，進(jìn)而實施有效問責(zé)。需要注意的是，“必要時提級調(diào)查”中的“必要時”，本質(zhì)上屬于上級安委會自由裁量的范疇，但無論是一開始就提級調(diào)查，還是在掛牌督辦過程中實施提級調(diào)查，都要服務(wù)于“查明事故真相，落實責(zé)任追究”這一基本目的。

通過制度化手段壓減瞞報空間

重典方能治亂，猛藥才能去疴。相較于應(yīng)急管理領(lǐng)域一般違法行為，瞞報類違法行為的社會危害性更大，必須對其采取更嚴(yán)厲的懲罰措施。

對瞞報事故等行為的實證分析表明，瞞報的產(chǎn)生往往是事故利害關(guān)系者多方博弈的結(jié)果，是“兩害相權(quán)取其輕”的基本動機(jī)，說到底是違法成本低。傳統(tǒng)最佳威懾理論認(rèn)為，違法行為對違法者而言是能夠獲取收益的行為，當(dāng)重罰帶來的成本超過違法收益時，就能有效阻止違法行為。

為更好地實現(xiàn)對安全生產(chǎn)違法行為的懲治和預(yù)防，近年來我國著力推進(jìn)安全生產(chǎn)行政制裁與刑事制裁相銜接的制度體系建設(shè)，并初見成效。與其他行政領(lǐng)域把單罰制作為基本的處罰方式不同，對于瞞報、謊報、遲報事故的行為，我國構(gòu)建了“雙罰制”監(jiān)管規(guī)則，既處罰違法生產(chǎn)經(jīng)營單位，又處罰相關(guān)責(zé)任人員；對貽誤事故搶救、情節(jié)嚴(yán)重的瞞報、謊報、遲報事故行為，還將依據(jù)刑法以及《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》等相關(guān)規(guī)定，以“不報、謊報安全事故罪”追究刑事責(zé)任。

第十四條措施明確，生產(chǎn)安全事故隱瞞不報、謊報或者拖延不報的，對直接責(zé)任人和負(fù)有管理和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員依規(guī)依紀(jì)依法從嚴(yán)追究責(zé)任?！耙酪?guī)依紀(jì)依法”是問責(zé)的依據(jù)。隨著黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)的責(zé)任體系愈加嚴(yán)密，特別是《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》的實施，目前形成了黨內(nèi)問責(zé)、監(jiān)察問責(zé)、行政問責(zé)一體化的問責(zé)體系，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律成為問責(zé)一體適用的規(guī)則。“從嚴(yán)”是問責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。對嚴(yán)重的安全生產(chǎn)違法行為，我國一直堅持“嚴(yán)”的主基調(diào)，2010年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》就強(qiáng)調(diào)，對非法違法生產(chǎn)造成人員傷亡的，以及瞞報事故、事故后逃逸等情節(jié)特別惡劣的，要依法從重處罰。在山東棲霞市笏山金礦“1·10”重大爆炸事故中，包括棲霞市黨政主要負(fù)責(zé)人在內(nèi)的45名相關(guān)人員被追責(zé)問責(zé)。需要注意的是，這里的“從嚴(yán)”應(yīng)視為裁量指引，但不宜直接作為行政處罰的依據(jù)。

還需說明的是，第十四條措施要求嚴(yán)肅查處瞞報謊報遲報漏報事故行為，并非是制度創(chuàng)設(shè)。國務(wù)院安委會再次重申，反映出在以往的執(zhí)行環(huán)節(jié)打了折扣，也昭示著安全生產(chǎn)責(zé)任落實正走向深化。當(dāng)務(wù)之急是，各地應(yīng)對照第十四條措施的具體要求，對有關(guān)政策措施落實尤其是事故查處和責(zé)任追究情況開展一次“回頭看”，對于查擺出的問題，堅持有案必查與制度建設(shè)并舉。

此外，第十四條措施是對事故調(diào)查處理現(xiàn)行規(guī)定與創(chuàng)新實踐的綜合與凝練，但并非制度的全部。各地在貫徹執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)與其他相關(guān)制度配套適用，比如對嚴(yán)重違法行為，建立失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，以及“吹哨人”、內(nèi)部舉報人等制度，建立健全懲罰加激勵的雙向治理機(jī)制，通過制度化手段，最大限度壓減瞞報等違法行為空間。

應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所副所長  代海軍